招商证券：土地储备专项债券并非全新融资方式。谁来兜底？
招商证券分析师在一份研究报告中指出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，但并非是土地储备全新的融资方式。本月初，财政部和国土部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知，决定2017年先从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为。办法明确，财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，确定年度全国土地储备专项债券总额度。有媒体报道认为，允许地方发行土地专项债券可以看作是给地方政府融资新开了一个门。对此，招商证券在报告中指出，土地储备专项债券并非是土地储备全新的融资方式。例如，2016年第二批天津市政府专项债券发行使说明“新增专项债券用于天津市土地收储项目”，并且“本次专项债券偿债来源全部为国有土地使用权出让收入”。
事实上，“2015年以来，很多地方发行的地方政府专项债的募集资金投向就包含了土地储备业务。”报告称。过去，土地储备机构以储备土地为抵押资产向商业银行等金融机构贷款是其最主要的融资方式。在国务院加强地方政府债务管理，规范地方政府融资的大背景下，2016年2月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会联合发布《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，宣布自当年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。
招商证券报告指出，本月初发布的办法所指的地方政府土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理，从国有土地出让收入偿还的地方政府专项债券，是地方政府专项债券的一个品种。“土地储备专项债券是对原先地方政府专项债券的细化，是针对土地储备的特点进行的地方政府专项债券制度改革的一次尝试。”
报告指出，地方政府一般债和专项债都是为公益性事业发展募集资金，区别在于没有收入的公益性事业由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。土地储备作为政府的公益性职能，未来也具有一定的收益性，因此符合之前地方政府专项债券的适用范围。
“由于土地储备的收入比较容易和特定土地资产相对应，因此财政部从土地储备领域开展试点，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，更加明确的区分专项债和一般债的特点，使得我国的土地储备专项债券有了美国市政债中收益债券的特征。”报告写道。
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